Проект федерального бюджета на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, внесенный Правительством РФ, стал главным пунктом повестки дня нового заседания Комитета Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению.
Проект бюджета очень оптимистичный – на фоне общемировых тенденций спала экономики вследствие введения карантинных ограничительных мер всвязи с пандемией коронавируса Минфин РФ оценил темпы роста ВВП в стране в нынешнем году на уровне 4,2%. В следующем году также ожидается рост на уровне 3 % - то есть, как сообщается в пояснительной записке к проекту бюджета, «предполагается выход на траекторию, соответствующую национальным целям развития». Как следствие, исполнение бюджета ожидается с профицитом - 1,0% ВВП в 2022 году и 0,2 - 0,3% ВВП в 2023-24 годах. Исходя из этих показателей новый бюджет – прежде всего, с точки зрения межбюджетных отношений – ставит своими приоритетными задачами поддержку субъектов РФ, расширение доходной базы региональных и муниципальных бюджетов, повышение прозрачности и предсказуемости планирования межбюджетных трансфертов.
В то же время, как отметили депутаты Комитета Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению, основная тенденция межбюджетных отношений, вызывавшая более всего нареканий, осталась неизменной – это чрезмерная централизации финансовых потоков.
Так, по данным Минфина РФ, в 2020 году поступления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации составили:
- в федеральный бюджет – 18 трлн рублей;
- в консолидированные бюджеты всех субъектов РФ - 14 трлн рублей, в том числе, в местные бюджеты всего лишь – 5 трлн рублей.
При этом, собственно налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ составили 10,7 трлн рублей, а вот безвозмездные поступления из федерального бюджета в регионы составили 3,7 трлн рублей – то есть, 25,3% доходов консолидированных бюджетов всех субъектов РФ. Но это, как говорится, «средние по больнице» показатели - как отметили в Комитете, доходная часть 9 регионов (Алтай, Ингушетия, Чечня, Тыва, Дагестан, Карачаево-Черкесская и Кабардино-Балкарская республики, Крым и город федерального значения Севастополь) более чем на 2/3 формируется за счет безвозмездных поступлений из федерального бюджета.
В свою очередь, по данным Минфина РФ, собственные доходы консолидированных муниципальных бюджетов составили 48,4% (1,6 трлн рублей), тогда как межбюджетные трансферты обеспечили 51,6% доходной части муниципальных бюджетов. При этом, например, в двух десятках регионах бюджеты муниципалитетов более чем полностью зависят от финансовой помощи региональных бюджетов.
Все это свидетельствует о продолжающейся разбалансировке бюджетной политики, когда финансовое положение большинства субъектов РФ и муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий и принятия управленческих решений, а от финансовых вливаний из бюджетов вышестоящего уровня.
* * *
Но очень часто этих вливаний не хватает – особенно, с учетом постоянно растущих обязательств местных властей по социальной защите населения и работников бюджетной сферы. Поэтому за последние годы очень выросла долговая нагрузка на все региональные и местные бюджеты. Так, по данным Минфина РФ, по состоянию на 1 января 2021 года совокупный долг регионов и муниципальных образований составил 2,8 трлн рублей, что составляет 26,7% от налоговых и неналоговых доходов.
При этом в проекте бюджета указано, что в настоящее время реализуются или в ближайшее время планируются к введению важные меры по сокращению долговой нагрузки регионов и муниципалитетов. В частности, запланировано предоставление бюджетных кредитов на замещение рыночных заимствований регионов и муниципалитетов, а также предоставление регионам льготных бюджетных кредитов на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов.
Однако, как отметили депутаты, прогнозируемый размер этих льготных бюджетных кредитов в законопроекте не определен. Не прописаны и конкретные механизмы реструктуризации бюджетных кредитов.
Вместе с тем, существует высокая вероятность, что ряду депрессивных и низкодоходных регионов для исполнения ранее принятых социальных обязательств, в том числе в части реализации Указов Президента РФ по дополнительным мерам социальной поддержки населения, в том числе, на повышение зарплат работникам бюджетной сферы, потребуются прибегать к новым заимствованиям.
Заключение Комитета гласит: «Полагаем, что в 2022 году в целях повышения финансовой устойчивости бюджетов регионов, сокращения их долговых обязательств и расходов на обслуживание дорогостоящих коммерческих кредитов, а также выполнения субъектами РФ основных социальных обязательств в федеральном бюджете необходимо отдельно предусмотреть предоставление субъектам бюджетных кредитов для частичного покрытия дефицитов своих бюджетов».
Кроме того, депутаты предложили создать и институт крупных уполномоченных банков, которые по соглашению с Правительством РФ будут предоставлять региональным властям и муниципалитетам коммерческие кредиты по низким фиксированным процентным ставкам. Получение же кредитов от иных коммерческих банков властями на местах должно быть минимизировано и поэтапно прекращено, поскольку их получение несет в себе и немалые коррупционные риски.
* * *
Вместе с тем, как отметили депутаты, устойчивое социально-экономическое развитие регионов и муниципалитетов зависит не только от наличия в бюджете средств на покрытие текущих расходов, но и от возможности формировать за счет собственных доходов региональные и местные фонды развития.
Но в нынешнем бюджете даже не упоминается о бюджетах развития субъектов РФ и муниципальных образований, что препятствует их созданию в региональных и местных бюджетах, лишая органы власти на местах важнейшего финансового инструмента для обеспечения комплексного и устойчивого социального-экономического развития регионов и муниципальных образований.
* * *
Конечно, нельзя сказать, что правительство ничего не делает для укрепления доходной базы местных бюджетов. Например, в прошлом году муниципалитетам были переданы часть поступлений от акцизов на нефтепродукты, от единого сельскохозяйственного налога, от патентной системы налогообложения, от самообложения граждан. Но этого явно недостаточно – так, все поступления от акцизов на нефтепродукты адресно идут в дорожные фонды, а средства от самообложения граждан, которое в прошлом году было введено на территориях 2 413 муниципальных образований, позволили увеличить доходную базу местных бюджетов всего лишь на 2 – 3 процента – капля в море!
Поэтому, как считают депутаты Комитета по региональной политике и местному самоуправлению, первоочередной задачей правительства должна стать кардинальная смена фискальной налогово-бюджетной политики в отношении регионов и муниципальных образований. Для этого депутаты разработали целый комплекс мер:
1. Изменение порядка зачисления налога на доходы физических лиц (НДФЛ). В настоящее время доходы от НДФЛ зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от этого налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно-развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, а не в бюджеты муниципалитетов проживания граждан (а ведь предоставление всех социальных услуг гражданам осуществляется именно по месту их жительства).
2. Рассмотреть возможность передачи местным бюджетам 1 – 1,5% ставки налога на прибыль организаций. Данная мера позволила бы компенсировать выпадающие доходы бюджетов крупных муниципальных образований от изменения порядка уплаты НДФЛ.
3. Введение, помимо курортного сбора, некоторых других местных сборов: на добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований (песок, глина, гравий, торф и др.); сбор за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки; сбор за использование местной символики (брэндов и названий муниципалитетов) и за право на рекламу, что представляется особо актуальным для исторических городов и поселений.
4. Установление в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с обязательным зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды.
5. Изменение доли отчислений в местные бюджеты от штрафов за выбросы загрязняющих веществ. Бюджетный Кодекс предусматривают, что платы за негативное воздействие на окружающую среду зачисляется в бюджеты субъектов РФ по нормативу 40%, а в бюджеты муниципальных образований – 60%. Но зачисление значительной части платы за ущерб природе не может гарантировать того, что указанные доходы будут направлены органами власти субъектов РФ в бюджеты тех муниципальных образований, где произошла экологическая катастрофа. Поэтому депутаты предлагают увеличить размера норматива отчислений от платы за негативное воздействие на окружающую среду в местные бюджеты с 60% до 80%.
6. Поскольку местная власть стала частью единой системы публичной власти, необходимо предоставить право должностным лицам местного самоуправления составлять протоколы об административных правонарушениях, прежде всего в сферах, подпадающих под действие муниципального контроля. При этом взимаемые штрафы должны в обязательном порядке зачисляться в бюджет того муниципального образования, на территории которого имело место административное правонарушение.
7. Наконец, для обеспечения сбалансированности местных бюджетов необходимо завершить работу по инвентаризации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Анализ, проведенный аппаратом Комитета Государственной Думы региональной политике и местному самоуправлению, выявил 178 отраслевых законов, которые определяют 1766 полномочий и прав органов местного самоуправления, при этом 160 федеральных законов содержат как полномочия и права по вопросам местного значения, так и полномочия и права за пределами вопросов местного значения, а 18 федеральных законов – полномочия и права исключительно за пределами таких вопросов.
Результатом такой инвентаризации полномочий должна стать, в том числе, отмена тех полномочий муниципалитетов, которые не соответствуют вопросам местного значения. Кроме того, в результате инвентаризации полномочий муниципальных образований следует выработать предложения о внесении изменений в законодательство РФ, предусматривающих исключение установления на федеральном уровне требований (правил, норм, нормативов или стандартов), непосредственно влияющих на объем расходных обязательств муниципальных образований.