Инвестиционную привлекательность регионов и муниципальных образований невозможно обеспечить без создания в стране развитой дорожной сети автомобильных дорог местного значения – к такому выводу пришли участники «круглого стола» «Автомобильные дороги местного значения: вопросы строительства, реконструкции, ремонта и содержания», организованном в Государственной Думе Комитетом ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
В настоящее время общая протяженность автомобильных дорог местного значения в России достигает 934,3 тыс. км – это чуть больше, чем расстояние от Земли до Луны и обратно. Но в то же время свыше 404 тыс. км – то есть, 43,2% всех автодорог – это грунтовые дороги. Но даже и асфальтовые дороги в российской глубинке порой не способны круглогодично и независимо от погодно-климатических условий пропускать потоки грузовых автомобилей – по данным Росстата, такими качествами в нашей стране обладает не более 51,9% местных автомобильных дорог. Еще несколько цифр: в 7 субъектах РФ – в частности, в Республике Тыва и Марий Эл, в Ярославской, Сахалинской, Самарской, Вологодской и Тверской областях – твердого покрытия не имеют более 2/3 местных автомобильных дорог. В 4 регионах – в Архангельской, Ярославской, Кировской областях, Ненецком автономном округе - доля дорог местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, превышает 80%. Свыше 43,9 тыс. населенных пунктов в России вообще не имеют связи с сетью автомобильных дорог с твердым покрытием. И это вовсе не какие-то затерянные в тайге хутора отшельников-староверов – 185 «отрезанных от цивилизации» населенных пунктов имеют население более 1000 человек.
Впрочем, в приведенных выше цифрах для специалистов дорожного хозяйства нет ничего нового – недаром бездорожье считается одной из «вечных проблем» России. Однако, как отметили участники «круглого стола», для решения проблем дорожного строительства ее в начале 90-х годов были созданы Федеральный дорожный фонд Российской Федерации и дорожные фонды субъектов Российской Федерации (территориальные дорожные фонды), ликвидированные в 2005 году. «Ликвидация указанных дорожных фондов привела к недофинансированию дорожного хозяйства и проблемам, возникающим при строительстве новых автомобильных дорог общего пользования, - отметили участники «Круглого стола». - Так, если в 2000 году на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования государством выделялись бюджетные средства в размере 2,9% ВВП, то в 2005 году – всего 1,1% ВВП.
В 2010 году вопросы финансирования строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования стали одной из главных тем Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2011 – 2013 годах», в котором в качестве приоритетных направлений бюджетной политики указывалось на необходимость создания условий для устойчивого финансового обеспечения содержания и развития автомобильных дорог. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, было предусмотрено создание сети дорожных фондов на трех уровнях бюджетной системы – Федерального дорожного фонда, дорожных фондов субъектов РФ и муниципальных дорожных фондов.
Также было определено, что объем бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда утверждается решением о местном бюджете на очередной финансовый год и формируется за счет четырех возможных источников.
Во-первых, это часть поступлений от акцизов на нефтепродукты отечественного производства – на бензин, дизельное топливо и моторные масла. Согласно Бюджетному Кодексу РФ региональные власти обязаны установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на нефтепродукты, но не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога. При этом законодательством 8 субъектов (Республики Калмыкия и Саха (Якутия), Забайкальский край, Иркутская, Саратовская, Липецкая, Сахалинская, Тульская области) установлены нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от данных акцизов в размере, превышающем 10% указанных доходов.
Второй источник – это бюджетные ассигнования из дорожного фонда субъекта РФ, в том числе в виде субсидий и бюджетных кредитов, подлежащих передаче местным бюджетам на дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения.
В-третьих, в некоторых субъектах РФ (Республика Ингушетия, Чувашская Республика, Пермский и Хабаровский края, Кемеровская и Сахалинская области) предусмотрена передача в бюджеты муниципальных дорожных фондов части доходов бюджета от транспортного налога.
Наконец, в муниципальный дорожный фонд могут направляться любые другие трансферты по решению представительного органа муниципального образования. Например, трансферты из Федерального дорожного фонда, которые предоставляются на реализацию региональных программ субъектов РФ. И, по данным мониторинга Минтранса России, объем денежных средств, направляемых из региональных дорожных фондов на финансирование автомобильных дорог местного значения, постоянно увеличивается (в 2016 году - 116,4 млрд. рублей, в 2017 году - 136,5 млрд. рублей).
Тем не менее, как отметили участники «круглого стола», большая часть автомобильных дорог местного значения по-прежнему находится в неудовлетворительном состоянии, а в большинстве местных бюджетов отсутствуют достаточные финансовые средства для обеспечения в полном объеме потребностей муниципальных образований в содержании уже существующих дорог. По результатам расчетов, произведенных Российской ассоциацией территориальных органов управления автомобильными дорогами (Ассоциация "РАДОР"), сегодня бюджеты субъектов РФ получают лишь 15%
от той суммы, что необходима на содержание и ремонт автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.
Более того, в соответствии с Федеральным законом от 14 ноября 2017 года «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2018 году» будут уменьшены нормативы отчислений акцизов на нефтепродукты в бюджеты регионов. Одновременно уменьшается также значение коэффициента, применяемого при установлении базового объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда.
Участники «круглого стола» отметили: «Поскольку финансовое обеспечение муниципальных дорожных фондов в значительной степени зависит от объемов бюджетных средств, формируемых в дорожных фондах субъектов РФ, внесение указанных изменений в данные законодательные акты приведет к еще большему ухудшению финансового положения муниципальных образований в области финансирования дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения...»
Как же можно изменить сложившуюся ситуацию?
После состоявшейся на «круглом столе» дискуссии депутаты из Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления приняли следующий пакет рекомендаций:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
- ускорить рассмотрение и принятие проекта федерального закона № 228841-7 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации", внесенного Законодательным Собранием Вологодской области, предусматривающего перенос для физических лиц сроков уплаты земельного налога, налога на имущество физических лиц и транспортного налога с 1 декабря на 1 октября (или даже на более ранний срок, например, на 1 июля) года, следующего за истекшим налоговым периодом, что должно повысить финансовую устойчивость и сбалансированность региональных и местных бюджетов.
2. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Правительству Российской Федерации:
- рассмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон от 30 ноября 2016 г. № 409-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", предусматривающих увеличение в 2018 – 2020 годах размеров нормативов отчислений от акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов Российской Федерации в целях улучшения финансового обеспечения дорожных фондов субъектов Российской Федерации и муниципальных дорожных фондов, путем последующего увеличения нормативов отчисления от данных акцизов из бюджетов субъектов Российской Федерации в муниципальные дорожные фонды более чем на гарантированные в настоящее время 10%;
- рассмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", предусматривающих расширение компетенции Счетной палата Российской Федерации в части проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по использованию бюджетных ассигнований, направленных на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;
- проработать вопрос закрепления в федеральном законодательстве понятий "дворовые территории многоквартирных домов" и "проезды к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов" с целью установления правовой определенности в отношении мероприятий по использованию средств муниципальных дорожных фондов на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов;
- проработать вопрос о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих разграничение понятий "автомобильные дороги местного значения" и "улично-дорожная сеть в муниципальных образованиях", поскольку требования к их техническому оборудованию, содержанию, ремонту и использованию в ряде случаев имеет существенное различие, что приводит к ухудшению эффективности использования бюджетных средств на данные цели, нарушению принципов планирования и осуществления строительных работ в отношении данных объектов, препятствует проведению надлежащего контроля за осуществлением данных мероприятий;
- рассмотреть возможность внесения изменений в статью 179 Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях формирования комплексного подхода к вопросам развития сельских населенных пунктов, значительная часть которых не обеспечена автомобильными дорогами с твердым покрытием, предусматривающих возможность использование части средств дорожных фондов субъектов Российской Федерации не только на проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием до сельских населенных пунктов, не имеющих круглогодичной связи с сетью автомобильных дорог общего пользования, но и на проектирование, строительство автомобильных дорог в границах сельских населенных пунктов (ведущим к общественно значимым и жизненно важным объектам, объектам производства и переработки сельскохозяйственной продукции и т.д.).
3. Правительству Российской Федерации:
- рассмотреть возможность разработки унифицированной методической базы по установлению органами местного самоуправления нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения, а также правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели с учетом особенностей природно-климатических условий и географического положения отдельных территорий России.
4. Министерству финансов Российской Федерации совместно с Министерством транспорта Российской Федерации:
- проработать вопрос о внесении изменений в БК РФ в части установления возможности зачисления в целях формирования муниципальных дорожных фондов в местные бюджеты налоговых доходов от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в пределах нормативов отчислений, установленных законом субъекта Российской Федерации в соответствии со статей 58 БК РФ;
- проработать вопрос о целесообразности распространения положительного опыта реализации в 2017 году приоритетного стратегического проекта «Безопасные и качественные дороги» на все административные центры субъектов Российской Федерации (с обеспечением долевого финансирования в пропорции 50% на 50% из федерального, региональных и муниципальных бюджетов с софинансированием из федерального бюджета из расчета 1 млн. рублей на 1 тыс. жителей городской агломерации);
- рассмотреть возможность закрепления за местными бюджетами дополнительных источников доходов, которые органы местного самоуправления смогут направлять на финансирование дорожной деятельности, в том числе путем:
а) введения в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды в составе местных бюджетов;
б) внесения изменений в статью 46 БК РФ в части распределения поступлений от суммы штрафов за нарушения законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения между региональными и местными бюджетами в равной пропорции, с последующим зачислением муниципальной составляющей в муниципальные дорожные фонды.
5. Министерству транспорта Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока:
- проработать вопрос об установлении правового регулирования и финансового обеспечения дорожного хозяйства для районов Крайнего Севера, труднодоступных и малонаселенных местностей с учетом особенностей природно-климатических условий и их географического положения.
6. Министерству внутренних дел Российской Федерации:
- с целью недопущения движения тяжеловесных транспортных средств с превышением нормативных нагрузок продолжить и развивать положительную практику направления сотрудников ДПС для работы на передвижных и стационарных пунктах весогабаритного контроля.
7. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:
- утвердить нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения и определить сроки перехода к нормативному финансированию;
- обеспечить сохранность существующей сети автомобильных дорог через совершенствование системы контроля весогабаритных параметров транспортных средств;
- продолжить работу по организации пунктов весогабаритного контроля на сети автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения работающих в автоматическом режиме;
- в целях увеличения срока эксплуатации дорожного покрытия и межремонтных сроков использования автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения проработать вопрос о внесении дополнений в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований, создающие условия применения современных инновационных строительных материалов при проектировании, строительстве, реконструкции и капитальном ремонте автомобильных дорог;
- на основе мониторинга участков автомобильных дорог, подверженных ежегодному ремонту вследствие сезонного низко-температурного режима и просадок, рассмотреть возможность применения на таких участках автомобильных дорог для устройства морозозащитных и теплоизоляционных слоев инновационных дорожных конструкций и технологий строительства;
- проработать вопрос создания и функционирования на региональном и муниципальном уровнях научно-технологических технопарков принципиально нового типа по созданию и внедрению передовых технологий в области решения водных проблем и гидравлики автодорог.
8. Органам местного самоуправления, Общероссийскому конгрессу муниципальных образований, Всероссийскому совету местного самоуправления, Общенациональной ассоциации территориального общественного самоуправления, советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иным объединениям муниципальных образований:
- уделять постоянное внимание развитию институтов муниципального контроля, контроля со стороны депутатов представительных органов муниципальных образований и общественного контроля за строительством, реконструкцией, ремонтом и содержанием автомобильных дорог местного значения в целях общественной проверки, анализа, мониторинга и общественной оценки осуществляемой деятельности в указанной сфере и совершенствования механизмов прямого взаимодействия органов власти и гражданского общества.